1541
Vragen van de leden Van den Berg (CDA) en Van der Lee (GroenLinks) aan
de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat over het definiëren van
de markt met betrekking tot marktmacht (ingezonden 19 februari 2018).
Antwoord van Staatssecretaris Keijzer (Economische Zaken en Klimaat)
(ontvangen 23 maart 2018).
Vraag 1
Kunt u de gedachtenuitwisseling herinneren tijdens het algemeen overleg
marktwerking en mededinging van 8 februari 2018 over het definiëren van de
markt door de Autoriteit Consument en Markt (ACM) met betrekking tot de
marktmacht?
Ja.
Vraag 2
Hoe kijkt u aan tegen de discussie dat nieuwe wetgeving of beter gebruikmaken
van de huidige wetgeving het effectiefst is op het gebied van marktdominantie
van internet- en technologiebedrijven?
In de digitale economie is een aantal grote spelers actief. De vraagstukken
rond deze grote spelers zijn veelzijdig. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om
vragen over mogelijk misbruik van marktmacht, privacy en de rol van data. Er
is dan ook geen eenduidig antwoord op de vraag wat de juiste manier en het
juiste moment is om in te grijpen. Dit zal per vraagstuk verschillen. Op veel
terreinen bestaat al regelgeving. Een voorbeeld is het mededingingsrecht om
misbruik van een machtspositie te voorkomen. Om de meest geschikte
manier te bepalen om met problemen als gevolg van marktdominantie om te
gaan, is wat mij betreft een eerste stap te kijken wat we met bestaande
regelgeving kunnen en waar nodig om te kijken hoe regelgeving aangepast
kan worden. Daar waar bestaande regelgeving niet voldoet, komt nieuwe
regelgeving aan de orde. Dit zal doorgaans Europese regelgeving zijn omdat
de grote digitale spelers in de hele EU actief zijn. In de digitaliseringsstrategie
zal ik nader ingaan op de verschillende vraagstukken die de grote spelers met
zich meebrengen.
Vraag 3
Erkent u de wijze waarop ACM de markt definieert bepalend is om te
concluderen of er wel of geen sprake is van aannemelijke marktmacht?
De wijze waarop de ACM de markt definieert is geen doorslaggevende, maar
wel een zeer belangrijke factor om te bepalen of sprake is van een economische
machtspositie.1 Om in een concrete zaak te bepalen of sprake is van een
economische machtspositie, start de ACM namelijk met het definiëren van de
relevante markt. Op basis van de relevante markt kijkt de ACM naar het
marktaandeel van de onderzochte ondernemingen en andere factoren zoals
de mate van dynamiek en toetredingsmogelijkheden en wordt bepaald of
sprake is van een economische machtspositie.
Marktafbakening is een instrument om de grenzen van het speelveld waarop
ondernemingen met elkaar concurreren af te bakenen. De voornaamste
doelstelling van de marktbepaling is het analyseren van de concurrentiedruk
die de onderzochte ondernemingen ondervinden. Hierbij kijkt de ACM welke
producten en diensten door afnemers worden gezien als alternatieven voor
de producten of diensten van de onderzochte ondernemingen (vraagsubstitutie),
welke aanbieders van andere producten en diensten snel en zonder
significante investeringen kunnen overschakelen op het aanbieden van de
producten en diensten van de onderzochte ondernemingen (aanbodsubstitutie),
en naar de mogelijkheden van toetreding van nieuwe aanbieders van de
producten en diensten van de onderzochte ondernemingen (potentiele
concurrentie).
De producten die afnemers als alternatieven zien en de producten van
aanbieders die makkelijk kunnen overstappen behoren tot dezelfde relevante
markt als die waarop de onderzochte ondernemingen actief zijn. Eventueel
komt hierbij de positie van potentiële toetreders nog bij. Op een brede
relevante markt die veel verschillende substituten omvat, zal minder snel
sprake zijn van marktmacht dan op een smalle relevante markt die weinig
substituten omvat.
Vraag 4
Heeft de ACM de bevoegdheid om de markt anders te definiëren, waardoor
er ook andere conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot
marktmacht?
De ACM bepaalt zelfstandig hoe ze de relevante markt definieert. Hierbij
maakt de ACM wel gebruik van algemene principes die voortvloeien uit het
(Europees) mededingingsrecht en jurisprudentie. Zo maakt de ACM bijvoorbeeld
gebruik van de «Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling
van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht».
Belanghebbenden kunnen tegen beslissingen van de ACM en dus ook tegen
de marktafbakening in beroep gaan bij de Rechtbank Rotterdam en het
College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Marktdefinities zijn overigens een momentopname. De relevante markt en de
conclusie of een bepaalde onderneming een economische machtspositie
heeft, kan daarom per keer verschillen. Zo kan de relevante markt als gevolg
van bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen veranderen. Bepaalde
producten die eerst niet als substituten worden gezien, kunnen bij een
volgende analyse mogelijk wel als substituten worden gezien (of andersom).
De relevante markt kan daarom ruimer of smaller worden.
Vraag 5
Bent u bereid om in kaart te brengen of voorbeelden te geven wat het zou
betekenen als de ACM ook «consent agreements» met bedrijven kan
overeenkomen, zoals de Federal Trade Commission in de Verenigde Staten
dat kan?
De ACM beschikt al over een instrument dat vergelijkbaar is met de «consent
agreements» die de FTC kan overeenkomen. In een mededingingszaak
kunnen de partijen die onderwerp zijn van onderzoek toezeggingen doen
wanneer de ACM mededingingsproblemen signaleert. Ze kunnen bijvoorbeeld
toezeggen bepaalde gedragingen te beëindigen om te voorkomen dat
de ACM een boete of last onder dwangsom oplegt. Op grond van artikel 12h
van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt kan de ACM op verzoek
van een marktorganisatie een besluit nemen waarmee door die marktorganisatie
gedane toezeggingen een bindend karakter krijgen. De ACM kan dat
doen indien zij het bindend verklaren van een toezegging doelmatiger acht
dan het opleggen van een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom.
Een voorbeeld waarin de ACM een toezeggingsbesluit heeft genomen is in de
betonmortelsector. Verschillende betonmortelbedrijven hebben de ACM
toegezegd hun gedragingen aan te passen om mededingingsrisico’s te
ondervangen.
Vraag 6
Herinnert u zich dat u in het algemeen overleg heeft aangegeven dat de
Europese Commissie zal komen met voorstellen die gaan over de algemene
voorwaarden die platforms gebruiken, over de volgorde van de zoekresultaten
en over geschillenbeslechting? Is op hoofdlijnen al bekend wat deze
voorstellen in gaan houden en wanneer de Europese Commissie met deze
voorstellen komt?
De Europese Commissie komt naar verwachting in april met een voorstel
over de relatie tussen platforms en de bedrijven die gebruikmaken van deze
platforms. Hoe het voorstel er exact uit gaat zien is mij niet bekend. Op basis
van gesprekken met de Commissie is de inschatting dat de volgende punten
onderdeel zullen zijn van het voorstel: de algemene voorwaarden die
ondernemers ten opzichte van platforms hanteren, de volgorde van zoekresultaten,
de voorwaarden waaronder ondernemers van een platform mogen
worden verwijderd en geschillenbeslechting. Over de exacte uitwerking zal
meer bekend worden wanneer de Commissie het voorstel publiceert. Ik zal
uw Kamer na publicatie per BNC-fiche informeren over het voorstel en mijn
inzet in Europa.
De term aanmerkelijke marktmacht, zoals gehanteerd in de vraag, is afkomstig uit de sectorspecifieke
regelgeving. In de Mededingingswet wordt de term economische machtspositie
gebruikt. Beide termen hebben echter dezelfde betekenis.