Antwoorden van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de minister
van Justitie en Veiligheid op de vragen van de leden Tellegen, Visser (beiden VVD),
Van Helvert en Van Toorenburg (beiden CDA) over paspoortcontroles door
luchtvaartmaatschappijen. (ingezonden 26 september 2017, nr. 2017Z12687)
Vraag 1
Bent u bekend met de berichten ‘Geen ID nodig voor vliegen binnen EU’
1) en ‘Zeker tien luchtvaartmaatschappijen checken de identiteit van hun
passagiers niet’? 2)
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Kloppen de berichten dat als er geen bagage wordt ingecheckt bij
vluchten binnen het Schengengebied, een passagier nooit een
identiteitsbewijs hoeft te laten zien? Was u ervan op de hoogte dat er
geen identiteitscontroles (meer) plaatsvinden op Nederlands
luchthavens? Zo ja, hoe oordeelt u hierover? Zo nee, waarom niet?
Antwoord 2
Er moet onderscheid worden gemaakt tussen grenscontroles door de Koninklijke
Marechaussee (KMar) en identiteitscontroles door luchtvaartmaatschappijen.
Bij een grenscontrole wordt de identiteit van de passagier vastgesteld en wordt
een controle gedaan in de relevante databases, zoals het Schengen Informatie
Systeem (SIS).
Het Schengenacquis regelt het vrije verkeer van personen tussen de 26
Schengenlidstaten. In het Schengenacquis is onder meer afgesproken dat
grenscontroles alleen plaatsvinden aan de buitengrenzen van het
Schengengebied. Dit is een van de fundamentele principes van het
Schengenacquis.
Luchtvaartmaatschappijen kunnen passagiers wel verzoeken zich te legitimeren
ten behoeve van een conformiteitscheck, bijvoorbeeld bij het inchecken van
bagage. Bij een conformiteitscheck wordt bij vertrek enkel gecontroleerd of de
naam op het identiteitsbewijs van de passagier overeenkomt met de naam op het
vervoersdocument. Luchtvaartmaatschappijen zijn hiertoe echter niet verplicht en
het is dus mogelijk dat de identiteit van reizigers niet wordt gecontroleerd op
intra-Schengen vluchten. Bij een conformiteitscheck worden passagiers niet
gecontroleerd in databases zoals het SIS.
Vraag 3
Kunt u aangeven hoeveel luchtvaartmaatschappijen, actief op de
Nederlandse luchthavens, de identiteit van hun passagiers niet checken?
Kunt u daarbij aangeven om hoeveel passagiers het jaarlijks gaat? Zo
nee, waarom niet?
Antwoord 3
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2 zijn luchtvaartmaatschappijen in
Nederland niet verplicht een conformiteitscheck uit te voeren. Cijfers over hoeveel
luchtvaartmaatschappijen de identiteit van hun passagiers controleren worden
niet bijgehouden.
Vraag 4
Wat vindt u van het feit dat er wel gecontroleerd wordt op bagage, maar
dat de passagier die reist binnen het Schengengebied niet wordt
gecontroleerd op het identiteitsbewijs? Deelt u het ongemakkelijke
gevoel dat men zo nooit zeker weet wie er precies aan boord is? Deelt u
tevens de zorgen dat hiermee de mogelijkheden om terroristen en
andere personen die zich schuldig maken aan ernstige criminaliteit op te
Antwoord 4
Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 2 zijn grenscontroles en de
conformiteitscheck niet hetzelfde.
Gezien het huidige dreigingsbeeld ben ik het met u eens dat het wenselijk is ook
zicht te krijgen op reizigers binnen het Schengengebied zonder dat dit ingaat
tegen de fundamentele principes van het Schengenacquis. De nationale
Passenger Name Records (PNR) wetgeving ter implementatie van de EU PNR
richtlijn, die binnenkort naar uw Kamer zal worden gezonden, biedt hiervoor
mogelijkheden. Ook acht ik het wenselijk om in geval van een calamiteit snel
zekerheid te hebben over de identiteit van eventuele slachtoffers.
Voor de implementatie van de richtlijn, wordt een passagiersinformatie-eenheid
(Pi-NL) opgericht die exclusief bevoegd is om de passagiersgegevens te
verzamelen en analyseren ten behoeve van de bestrijding van terrorisme en
zware criminaliteit. Ook voor intra-Schengen vluchten zullen passagiersgegevens
vooraf worden geanalyseerd. Daarmee hebben de lidstaten een instrument om
zicht te krijgen op de reisbewegingen van gekende en ongekende personen van
wie op basis van de binnen wettelijke kaders uitgevoerde analyse, een dreiging uit
gaat.
De PNR richtlijn biedt niet de mogelijkheid om te controleren of personen die een
vervoersbewijs hebben gekocht ook daadwerkelijk gebruik maken van het
vervoersbewijs en of passagiers in het vliegtuig reizen met een ticket op eigen
naam. Dat is alleen na te gaan met een conformiteitscheck. Wanneer de nationale
implementatie van de PNR richtlijn is voltooid kan Pi-NL passagiersgegevens
verzamelen en analyseren, waaronder gegevens die verzameld worden bij een
conformiteitscheck. Zodra de PNR richtlijn is geïmplementeerd is de
conformiteitscheck van toegevoegde waarde voor het opsporen van terroristen of
zware criminelen. Met de implementatie van de PNR richtlijn en een verplichte
conformiteitscheck kan Pi-NL passagiersgegevens ontvangen van
luchtvaartmaatschappijen van personen die daadwerkelijk aan boord van het
vliegtuig zijn.
Voor extra-Schengenvluchten vindt er al een conformiteitscheck plaats door
middel van grenscontroles, uitgevoerd door de KMar. In navolging van Frankrijk
wordt door verschillende EU lidstaten, waaronder Nederland, de mogelijkheid
onderzocht conformiteitschecks door luchtvaartmaatschappijen verplicht te stellen
voor intra-Schengen vluchten die vanuit de lidstaat vertrekken. In deze verkenning
wordt de impact van een conformiteitscheck van ca. 14 miljoen passagiers, die
vanuit Nederland binnen het Schengengebied reizen, op het operationele proces
van de luchtvaartsector meegenomen.
Vraag 5
Wat zijn de (Europese) afspraken over identiteitsbewijscontroles bij
vluchten binnen het Schengengebied? Welke partijen zijn precies
waarvoor verantwoordelijk? Kunt u hierbij ingaan op de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen lidstaten, luchthavens,
luchtvaartmaatschappijen en veiligheids- en handhavingsdiensten?
Vraag 6
In welke gevallen kunnen er wel identiteitsbewijscontroles binnen het
Schengengebied worden ingevoerd? Kunnen lidstaten binnen het
Schengengebied hier een eigen afweging in maken? Zo ja, op welke
gronden en zo nee, kunt u dan ingaan op de Franse situatie?
Vraag 7
Welke regels, rollen en verantwoordelijkheden hebben
luchtvaartmaatschappijen en luchthavens bij identiteitscontroles binnen
het Schengengebied? Wat kunnen zij precies controleren?
Vraag 8
Welke afspraken zijn er met vliegtuigmaatschappijen en Nederlandse
luchthavens gemaakt over de noodzaak om identiteitsbewijscontroles uit
te voeren op vluchten binnen het Schengengebied? Welke eigen
afwegingen kunnen zij hierin maken om al dan niet over te gaan tot
identiteitsbewijscontroles? Wat is de taakverdeling tussen de
Marechaussee en luchtvaartmaatschappijen bij de identiteitscontrole van
luchtvaartpassagiers?
Vraag 10
Welke mogelijkheden zijn er om vliegtuigmaatschappijen ertoe te
bewegen dat zij de identiteit van hun passagiers altijd moeten
controleren, zoals in Frankrijk gebeurt? Welke consequenties brengt dat
met zich mee en welke meerwaarde kan dat opleveren? Welke rol speelt
het huidige dreigingsniveau hierin?
Vraag 11
Welke afspraken gelden er precies voor vluchten buiten het
Schengengebied inzake identiteitscontroles? Welke partijen zijn precies
waarvoor verantwoordelijk? Kunt u hierbij ingaan op de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen lidstaten, luchthavens,
luchtvaartmaatschappijen en veiligheids- en handhavingsdiensten? Zo
nee, waarom niet?
Antwoord 5, 6, 7, 8, 10 en 11
Identiteitscontroles ten behoeve van de Schengen buitengrenscontroles worden
op de luchthavens uitgevoerd door de KMar. Bij deze grenscontrole wordt de
identiteit vastgesteld en moet een check worden gedaan in de relevante
databases zoals het Schengen Informatie Systeem (SIS). Sinds 7 april 2017 geldt
dat deze checks niet alleen op derdelanders, maar ook op alle EU burgers moet
worden uitgevoerd. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als er sprake is van een
acute terroristische dreiging, kunnen Schengenlidstaten op basis van de Schengen
Grens Code voor een bepaalde periode grenscontroles uitvoeren aan de
binnengrenzen. De Europese Commissie heeft op 27 september jl. voorstellen
gedaan om deze regels aan te passen en de maximale toegestane termijn te
verlengen. De regering zal haar standpunt op deze voorstellen verwoorden in een
BNC fiche aan uw Kamer.
Luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en inlichtingen- en veiligheidsdiensten
hebben geen rol bij de uitvoering van grenscontroles op Nederlandse luchthavens.
Het staat luchtvaartmaatschappijen wel vrij om te controleren of de naam op het
identiteitsbewijs van de passagier overeenkomt met de naam op het
vervoersdocument. De EU lidstaten kunnen op basis van huidige Europese
regelgeving luchtvaartmaatschappijen verplichten conformiteitschecks uit te
voeren voor vluchten die vertrekken vanaf hun grondgebied naar andere lidstaten.
In Frankrijk is de verplichting voor het uitvoeren van conformiteitchecks door
luchtvaartmaatschappijen al enige tijd van kracht. Frankrijk beschikt tevens sinds
enige jaren over nationale wetgeving voor het verzamelen van PNR-gegevens.
Zoals toegelicht in antwoord op vraag 4 is een conformiteitscheck van
toegevoegde waarde indien PNR wetgeving van kracht is. Frankrijk werkt
momenteel aan de aanpassing van die wetgeving ten behoeve van de
implementatie van de EU PNR richtlijn.
Vraag 9
Klopt het dat indien luchtvaartmaatschappijen het identiteitsbewijs
controleren om te zien of die overeenkomt met de naam op de
boardingpass, zij een boete kunnen krijgen? Zo nee, wat zijn dan de
regels? Zo ja, hoeveel boetes zijn er in 2016 en 2017 uitgedeeld?
Antwoord 9
In Nederland staat het luchtvaartmaatschappijen vrij het identiteitsbewijs van een
passagier te controleren om te checken of deze overeenkomt met de naam op het
vervoersbewijs. Indien zij dit doen kunnen zij hiervoor geen boete krijgen.
Vraag 12
Hoe ziet u het spanningsveld tussen het nemen van maatregelen om de
identiteit te controleren om de veiligheid te borgen en het recht tot vrij
reizen binnen het Schengenverdrag? Wat zijn de mogelijkheden om door
middel van identiteitscontroles op luchthavens zicht te houden op
bewegingen van personen die in beeld zijn van de veiligheidsdiensten?
Wat zijn hiervan de consequenties voor de overheid, luchthaven en
luchtvaartmaatschappijen? En welke andere mogelijkheden zijn er als
identiteitscontroles niet tot de opties behoren?
Antwoord 12
Het vrij verkeer van personen en de mogelijkheid om vrij te reizen binnen het
Schengengebied is een groot goed en van groot economisch belang voor
Nederland. Systematische grenscontroles aan alle binnengrenzen zouden grote
consequenties hebben voor de mobiliteit en de Nederlandse economie. Ik ben met
u eens dat er in deze tijd, waarin de veiligheid onder druk staat, sprake is van een
spanningsveld. Daarom ben ik er voorstander van om op andere manieren, die
minder hinderlijk zijn voor de reiziger, toch zicht te hebben op wie ons land
binnenkomt of verlaat. De wetgeving die nu wordt geïmplementeerd biedt de
mogelijkheid daartoe. Wanneer de PNR richtlijn is geïmplementeerd hebben
relevante overheidsdiensten meer mogelijkheden om de reisbewegingen van
verdachte personen te detecteren. Conformiteitschecks kunnen dan helpen bij het
vaststellen of een verdacht persoon daadwerkelijk gebruikt maakt van het
gekochte vervoersbewijs en of passagiers in het vliegtuig reizen met een ticket op
eigen naam.
Vraag 13
Welke rol speelt de implementatie van de Europese richtlijn inzake het
gebruik van passagiersgegevens (Europees PNR) om de geconstateerde
problemen op te lossen? Wanneer is de implementatie voorzien? Welke
afspraken zijn hier binnen Europa over gemaakt? Op welke wijze wordt
de richtlijn in Nederland geïmplementeerd en in hoeverre zijn
luchtvaartmaatschappijen hierbij betrokken?
Antwoord 13
De implementatie van de PNR richtlijn biedt de mogelijkheid reisbewegingen van
verdachte personen of personen met risicoprofielen te detecteren. De richtlijn
moet 25 mei 2018 geïmplementeerd zijn. De luchtvaartmaatschappijen zijn reeds
enige tijd betrokken bij de voorbereiding van de implementatie. Op deze manier
wordt getracht de impact op de luchtvaartmaatschappijen te minimaliseren.
Daartoe wordt nauw samengewerkt en houden alle lidstaten zich aan de
overeengekomen afspraken voor de transmissie van de gegevens aan de
passagiersinformatie-eenheden van de lidstaten.
1) Website BNR Nieuwsradio, 19 september 2017
(https://www.bnr.nl/nieuws/mobiliteit/10330064/geen-paspoort-nodig-voor-vliegenbinnen-eu)
2) Website BNR Nieuwsradio, 21 september 2017
(https://www.bnr.nl/nieuws/internationaal/10330394/zeker-tienluchtvaartmaatschappijen-checken-de-identiteit-van-hun-passagiers-niet)