Hierbij bied ik u de antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld door
het lid Weverling over het bericht ‘Miljoenen aan EU-steun voor Marokko
hebben weinig effect’. Deze vragen werden ingezonden op 20 december 2019
met kenmerk 2019Z26054.
De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking,
[Ondertekenaar 2]
Sigrid A. M. Kaag
[Ondertekenaar 3]
[Ondertekenaar 4]
Antwoorden van de Minister van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking op vragen van het lid Weverling (VVD) over het
bericht ‘Miljoenen aan EU-steun voor Marokko hebben weinig effect’.
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht ‘Miljoenen aan EU-steun voor Marokko hebben
weinig effect’?
Antwoord
Ja.
Vraag 2
Bent u bekend met de onderliggende rapporten van de Europese Rekenkamer
(2019, nr. 09 en 2019, nr. 25)?
Antwoord
Ja.
Vraag 3
Deelt u de mening dat iedere uitgave van de Europese Unie op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking een specifiek doel moet dienen en dat de
effectiviteit van die uitgave controleerbaar moet zijn?
Antwoord
Het kabinet vindt dat doelstellingen en beoogde resultaten van de uitgaven
van de Europese Unie voldoende specifiek moeten zijn om richting te geven
aan de inzet en om achteraf een oordeel te kunnen vellen over de
effectiviteit van de inzet. Ook zonder iedere euro tot de eindbestemming te
kunnen volgen, valt een oordeel te vellen over de doelmatigheid en
doeltreffendheid van EU-steun. Dat laten ook de genoemde rapporten van de
Europese Rekenkamer zien.
Vraag 4
Deelt u de mening dat Europese uitgaven op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking stopgezet zouden moeten worden wanneer de
effectiviteit van die uitgaven niet goed controleerbaar is en niet
duidelijk is welk specifiek doel de uitgaven dienen?
Antwoord
Een effectieve besteding van belastinggelden dient centraal te staan. De
Europese Rekenkamer doet in de door u genoemde rapporten een aantal
aanbevelingen om een meer doelmatige en doeltreffende financiering te
realiseren. Het kabinet zal er bij de Europese Commissie op aandringen dat
deze aanbevelingen worden opgevolgd.
Vraag 5
Deelt u de mening van de Europese Rekenkamer dat de effectiviteit van
Europese begrotingssteun aan Marokko en andere landen in het afgelopen
Meerjarige Financiële Kader niet effectief is geweest vanwege de
“suboptimale doelgerichtheid” en gebrekkige mogelijkheden tot controle?
Antwoord
Het rapport van de ERK (2019, nr. 25) gaat over het gebruik van indicatoren
voor uitbetaling van variabele tranches door de Europese Commissie . De
uitbetaling van variabele tranches is afhankelijk van door partnerlanden
behaalde prestaties, die worden gemeten aan de hand van vooraf vastgestelde
prestatie-indicatoren. Het rapport concludeert dat de meeste door de ERK
beoordeelde variabele tranches het beoogde effect hadden van het stimuleren
van hervormingsagenda’s van partnerlanden aan de hand van voldoende
ambitieuze doelstellingen. De ERK constateerde echter ook dat een flink
aantal onderzochte indicatoren van onvoldoende kwaliteit waren en dat de
verificatie van prestatiegegevens in een aantal onderzochte gevallen
tekortschoot. In het rapport doet de ERK een zestal aanbevelingen om de
kwaliteit en meetbaarheid van prestatiegegevens te verbeteren en daarmee de
effectiviteit van de inzet van variabele tranches de optimaliseren.
Het andere rapport van de ERK (2019, nr. 09) betreft een onderzoek naar
sectorale begrotingssteun aan Marokko in de sectoren gezondheid, sociale
bescherming, justitie en private sectorontwikkeling, in de periode
2014-2018, gefinancierd via het Europees Nabuurschapsinstrument. De
conclusie van de ERK is dat, in de onderzochte casus, de toegevoegde waarde
van het instrument begrotingssteun en het vermogen om hiermee hervormingen
te ondersteunen beperkt waren vanwege suboptimale doelgerichtheid, een
gebrekkige uitvoering en ontoereikende monitoring. Zo stelt de ERK dat de
begrotingssteun weliswaar aansloot bij de behoeften en sectorstrategieën
van de Marokkaanse overheid, maar dat deze over teveel terreinen verspreid
was, waardoor de potentiele impact van de EU-steun werd beperkt. Het
rapport stelt daarnaast vast dat de donorcoördinatie moeizaam verliep en de
beleidsdialoog niet strategisch genoeg was. Desalniettemin constateert de
ERK op een aantal terreinen vooruitgang, met name op het gebied van
hervormingen van sociale bescherming en private sectorontwikkeling. Zo werd
het burgerservicenummer geïntroduceerd en nam het concurrerend vermogen van
Marokko aanzienlijk toe gedurende de bestudeerde periode. De Europese
Commissie en EDEO wijzen in reactie op het ERK-rapport onder meer op een
aantal belangrijke resultaten die Marokko de afgelopen jaren bereikt heeft,
zoals afname van de moedersterfte met 35% tussen 2012 en 2016, een betere
toegang van de plattelandsbevolking tot gezondheidszorg en een ruimere
beschikbaarheid van medicijnen. De EU is sinds 2009 actief in de
gezondheidssector in Marokko.
Het ERK-rapport onderzocht de doeltreffendheid van de steun op basis van de
door de Commissie geformuleerde streefdoelen en prestatie-indicatoren en is
geen complete evaluatie van voortgang in de betreffende sectoren. Het feit
dat deze streefdoelen in beperkte mate gehaald zijn is volgens het kabinet
betreurenswaardig en verdient reflectie. Het rapport bevat geen
aanwijzingen voor malversaties. De ERK doet in dit rapport ook geen
uitspraken over het instrument begrotingssteun als zodanig.
Het kabinet verwelkomt beide rapporten van de ERK en vindt het van belang
dat hier lering uit getrokken wordt. De aanbevelingen van de ERK zijn erop
gericht om de effectiviteit van EU begrotingssteunprogramma’s, nu en onder
het volgende Meerjarig Financieel Kader (2021-2027), verder te versterken
onder meer via betere indicatoren en duidelijkere doelen, een intensivering
van de politieke en beleidsdialoog en betere monitoring. Ze sluiten daarmee
goed aan bij de inzet van het kabinet om Europese middelen zo effectief
mogelijk te besteden en begrotingssteun te verbinden aan kritische dialoog,
heldere criteria en concrete maatregelen, zoals vastgelegd in de EU
richtlijnen voor begrotingssteun. Nederland zal zich dan ook hard maken
voor gedegen opvolging van de aanbevelingen.
Vraag 6
Bent u aldus van mening dat de Europese Unie zou moeten stoppen met het
uitgeven van belastinggeld van Europese burgers aan
ontwikkelingssamenwerking door middel van begrotingssteun?
Antwoord
De genoemde rapporten van de ERK geven hiervoor geen aanleiding. Hoewel het
kabinet geen voorstander is van het geven van bilaterale begrotingssteun,
is het van mening dat begrotingssteun door EU en Internationale Financiële
Instellingen (IFI’s) onder voorwaarden een effectief instrument kan zijn om
bijvoorbeeld economische groei en armoedevermindering te bevorderen. De
steun dient gericht te zijn op het bevorderen van hervormingen en dient
gepaard te gaan met een stevige politieke en beleidsdialoog.
Begrotingssteun draagt risico’s met zich mee, maar heeft tevens voordelen,
zo biedt het direct werken met overheden een mogelijkheid om met deze
landen over nationaal beleid mee te praten. Verder leidt begrotingssteun
vaak tot goede ontwikkelingsresultaten, verminderde transactiekosten,
minder versnippering van internationale steun, versterking van het
financieel beheer van de systemen van ontvangende overheden en een betere
dienstverlening door overheden. Voor ontwikkeling en effectieve
armoedebestrijding is een functionerende overheid, die kan voorzien in de
basale dienstverlening aan de bevolking, essentieel. Dankzij schaal en
expertise zijn EU en IFI’s geschikt om hervormingen te bevorderen en
capaciteit van ontwikkelingslanden op te bouwen.
Zoals toegelicht in het Algemeen Overleg “Onregelmatigheden publieke
uitgaven Mali” op 3 oktober 2019 stelt Nederland zich aldus
constructief-kritisch op ten aanzien van begrotingssteun via multilaterale
organisaties. Dit betekent dat Nederland er in de comités voor extern
beleid in Brussel op toeziet dat de criteria die de EU hanteert bij het
verlenen van begrotingssteun strikt worden nageleefd en daarover
verantwoording wordt afgelegd. Hierbij wordt met name gekeken of er een
goede risicoanalyse is uitgevoerd en naar de public finance management
systemen van een land. Ook kijken we naar de politieke opportuniteit van de
steun. Nederland zoekt in specifieke gevallen indien nodig steun onder
andere lidstaten voor een tegenstem. Om een programma tegen te houden is
een blokkerende minderheid nodig.
Dit is een bestendige beleidslijn sinds de aanname van de motie Mulder
(Kamerstuk 33400 V, nr. 35), zoals blijkt uit het verslag van een Algemeen
Overleg gehouden op 6 maart 2013 (Kamerstuk 31271, nr. 9), het verslag van
de RBZ/OS van 28 mei 2013 (Kamerstuk 21501-04, nr. 154), de Kamerbrief over
EU begrotingssteun van 1 februari 2015 (Kamerstuk 21501-04, nr. 168), de
Kamerbrief over EU-begrotingssteun van 1 maart 2016 (Kamerstuk 21501-04,
nr. 183), de Kamerbrief over EU-begrotingssteun van 13 april 2017
(Kamerstuk 21501-04, nr. 196), de Kamerbrief over
EU-ontwikkelingssamenwerking van 21 december 2018 (Kamerstuk 34952, nr. 41)
en de Kamerbrief over EU-ontwikkelingssamenwerking van 16 juli 2019
(Kamerstuk 34952, nr. 80).
Vraag 7
Op welke wijze hebt u tot dusver in gesprekken op Europees niveau over de
invulling van het nieuwe Meerjarig Financieel Kader voor Europese
ontwikkelingssamenwerking en het ‘Neighbourhood, Development and
International Cooperation Instrument’ (NDICI) en de totstandkoming van het
Post-Cotonouverdrag invulling gegeven aan de motie Agnes Mulder over de
inzet algemene begrotingssteun?
Antwoord
Zoals aangegeven in het BNC-fiche over de aanbeveling voor een Raadsbesluit
over het EU-onderhandelingsmandaat betreffende een vervolgpartnerschap met
landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (Kamerstuk
22112, nr. 2468) hecht het kabinet eraan dat in de onderhandelingen met de
ACS-landen over Post-Cotonou niet vooruitgelopen wordt op de omvang van
toekomstige steun. Dit moet onderdeel zijn van integrale besluitvorming
betreffende het Meerjarige Financiële Kader. Hiervoor was brede steun
binnen de Raad. In het in juni 2018 vastgestelde EU-mandaat voor de
onderhandelingen over een vervolgpartnerschap met de ACS-landen, wordt dan
ook niet ingegaan op de omvang van de steun en de te gebruiken
hulpmodaliteiten. Voor wat betreft het NDICI wordt verwezen naar het
antwoord op vraag 8.
Vraag 8
Gaat u, conform de motie, er bij andere lidstaten op aandringen om
begrotingssteun zo veel mogelijk te beperken in het NDICI en overige
instrumenten voor Europese ontwikkelingssamenwerking? Zo nee, waarom niet?
Antwoord
Binnen de concept-NDICI-verordening wordt vastgesteld dat begrotingssteun
één van de instrumenten is die de Unie ter beschikking staat, en bepaalt de
algemene kaders daarvoor. De verordening schrijft niet voor in welke mate
het instrument toegepast zal worden. De gedetailleerde kaders en
aanwijzingen voor het gebruik van het instrument begrotingssteun zijn
vervat in de EU Budget Support Guidelines van september 2017 . Het kabinet
constateert dat er – mede dankzij de Nederlandse inzet - de afgelopen jaren
reeds een verschuiving heeft plaatsgevonden van algemene begrotingssteun
naar meer sectorale begrotingssteun en dat er stappen zijn gezet naar een
meer politiek-sensitieve benadering van begrotingssteun. Nederland blijft
constructief-kritisch op specifieke voorstellen voor begrotingssteun, die
ter goedkeuring voorliggen in beheerscomités, en zoekt indien nodig steun
onder andere lidstaten voor een tegenstem. Om een programma tegen te houden
is een blokkerende minderheid nodig.
Vraag 9
Vindt u het aanvaardbaar dat Marokko, gedurende een deel van de periode dat
het Europese begrotingssteun ontving, weigerde de politieke dialoog met de
EU aan te gaan? Zo nee, hebt u dit in Europees verband of in gesprekken met
Marokko aangekaart?
Antwoord
De relatie tussen de EU en Marokko kende een moeizame periode. Daarbij
speelde de uitspraken van het EU Hof over de toepassing van diverse EU
verdragen met Marokko, waaronder het EU-Marokko Associatieakkoord op de
Westelijke Sahara een rol. De politieke relatie is hernieuwd met de meest
recente EU Marokko Associatie Raad en gezamenlijke verklaring in juni 2019.
Vraag 10
Vindt u het aanvaardbaar dat Marokko erkenning van EU-steun actief
tegenwerkt, bijvoorbeeld door het weigeren gezamenlijke persberichten te
publiceren of borden te plaatsen waarop EU-steun erkend werd? Zo nee, hebt
u dit in Europees verband of in gesprekken met Marokko aangekaart?
Antwoord
De ERK concludeert dat de zichtbaarheid van de samenwerking met de EU
onvoldoende was. In haar reactie op het rapport geeft de Commissie aan dat
de zichtbaarheid van de EU sinds 2017 sterk is toegenomen. Het kabinet is
tevreden met deze vaststelling.
Vraag 11
Kunt u aangeven hoe de verhoudingen in de Europese Raad liggen ten aanzien
van begrotingssteun in het NDICI en overige instrumenten voor Europese
ontwikkelingssamenwerking? Bij welke landen bent u voornemens om steun te
zoeken ten behoeve van de uitvoering van de genoemde motie?
Antwoord
Er is in het algemeen veel draagvlak onder EU-lidstaten voor het gebruik
van het instrument begrotingssteun door de Europese Unie. Naast Nederland
sprak de afgelopen jaren een handvol lidstaten zich kritisch uit over het
gebruik van het instrument begrotingssteun in specifieke gevallen.
Vraag 12
Kunt u een volledig overzicht geven van alle gevallen van malversaties met
Europese begrotingssteun over het afgelopen Meerjarige Financieel Kader
waarmee u bekend bent, voor zover dit juridisch mogelijk is?
Antwoord
Het kabinet beschikt niet over een volledig overzicht van volledige
malversaties binnen begrotingssteunprogramma’s van de EU.
EU-begrotingssteun draagt direct bij aan de nationale begroting van
partnerlanden, indien aan de betalingsvoorwaarden is voldaan. Fondsen zijn
niet gereserveerd voor specifieke uitgaven, in het geval van sectorale
begrotingssteun wel voor specifieke sectoren. Ze zijn, net als binnenlandse
inkomsten, onderworpen aan externe audits door de hoogste
controle-instantie van het land, aan toezicht door het nationale parlement
en in voorkomende gevallen aan onderzoek door gerechtelijke of
politie-instanties, of door anti-corruptiebureaus. Bovendien worden
programma's voor begrotingssteun, net zoals alle ontwikkelingsprojecten met
derde landen, onderworpen aan audits door de Europese Rekenkamer en kunnen
ze worden onderworpen aan onderzoeken door het Europees Bureau voor
fraudebestrijding (OLAF).
Daarbij bevordert de Commissie in al haar begrotingssteunprogramma's
controles op het gebruik van publieke middelen en de bestrijding van
corruptie. De capaciteit van de relevante audit- of controle-entiteiten
wordt indien nodig versterkt met technische assistentie. Indien nodig,
kunnen ook specifieke prestatie-indicatoren aan de variabele tranches van
het begrotingssteuncontract verbonden worden om verbeteringen in de
volledigheid, de kwaliteit en de tijdigheid van audits aan te moedigen. De
Commissie houdt in dat geval toezicht op de publicatie van bevindingen van
audits, evenals de gepaste opvolging hiervan door de uitvoerende macht, zij
het door middel van systemische hervormingen of wanneer nodig door
disciplinaire sancties en gerechtelijke procedures.
Wanneer na een audit of een onderzoek in een bepaald land ernstige twijfels
ontstaan over het begrotingsbeheer, worden betalingen voor begrotingssteun
opgeschort totdat de Commissie toegang heeft gekregen tot alle relevante
informatie en met de autoriteiten corrigerende maatregelen zijn
overeengekomen. Als de zaak niet tot een overeengekomen oplossing met de
autoriteiten leidt, kunnen de programma's voor begrotingssteun worden
opgeschort en gesloten, zoals recentelijk in Mozambique. Elke
financieringsovereenkomst voor begrotingssteun voorziet in die
mogelijkheid, in overeenstemming met artikel 236 van het Financieel
Reglement van de EU.
Vraag 13
Wat is uw inzet bij de gesprekken over de invulling van het NDICI en de
totstandkoming van het Post-Cotonouverdrag ten aanzien van het sluiten van
concrete en afdwingbare afspraken over terugkeersamenwerking met
ontwikkelingspartners?
Antwoord
Het kabinet heeft zich consequent ingezet voor het opnemen van duidelijke
afspraken over migratiesamenwerking met derde landen, inclusief terugkeer,
in zowel de NDICI-verordening als de onderhandelingen over een
vervolgverdrag tussen de EU en de landen in Afrika, het Caraïbisch gebied
en de Stille Oceaan (Post Cotonou).
Sinds de zomer van 2018 tot eind november 2019 is er binnen de Raad
onderhandeld over de concept-verordening voor het instrument voor het
Nabuurschap, Ontwikkeling en Internationale Samenwerking (NDICI), zoals in
juni 2018 voorgesteld door de Europese Commissie. Eind november bereikte de
Raad een positie (partial general approach) over de inhoud van de
verordening. Met name preambule 29 en 30 en artikel 8.7 van de
NDICI-verordening geven volgens het kabinet heldere kaders voor
migratiesamenwerking met derde landen. De tekst over migratiesamenwerking
is naar de mening van het kabinet sterk verbeterd in vergelijking met het
oorspronkelijke Commissievoorstel. Deze versterkte tekst is tot stand
gekomen door vasthoudende inzet van Nederland, samen met enkele andere
lidstaten. De tekst van de verordening is echter nog niet definitief, er is
een triloog over gaande met het Europees Parlement.
Voor wat betreft Post-Cotonou informeerde het kabinet uw Kamer regelmatig
over de Nederlandse inzet tijdens de totstandkoming van het
EU-onderhandelingsmandaat, waaronder de inzet op naleving van afspraken op
het gebied van irreguliere migratie. In het EU-onderhandelingsmandaat van
eind mei 2018 is mede door Nederlandse inzet opgenomen dat migratie
onderdeel dient te zijn van de reguliere politieke dialoog met de
partnerlanden. Zoals aangegeven in de Kamerbrief met het Verslag van de
Raad Buitenlandse Zaken Ontwikkelingssamenwerking van 25 november 2019 zijn
de onderhandelingen tussen de EU en de landen in Afrika, het Caribisch
Gebied en de Stille Oceaan ACS) nog in volle gang. Het kabinet vindt het
belangrijk dat thema’s als mensenrechten, seksuele en reproductieve
gezondheid en rechten, samenwerking op het gebied van (irreguliere)
migratie, en samenwerking met het Internationaal Strafhof, een plek krijgen
in het nieuwe verdrag, conform het EU-onderhandelingsmandaat dat in juni
2018 is overeengekomen. Nederland ziet er op toe dat de Commissie het
onderhandelingsmandaat nauwgezet blijft volgen.
Vraag 14
Bent u voornemens om het NDICI en/of het Post-Cotonouverdrag te steunen
wanneer daarin geen concrete en afdwingbare afspraken over
terugkeersamenwerking met ontwikkelingspartners opgenomen zijn?
Antwoord
Het kabinet heeft zich in de onderhandelingen binnen de Raad consequent
hard gemaakt voor een stevige verankering van migratiesamenwerking met
derde landen, inclusief terugkeer, binnen de NDICI-verordening en het
EU-onderhandelingsmandaat voor Post-Cotonou (zie antwoord op vraag 13). Het
kabinet constateert dat zowel de triloog over de NDICI-verordening als de
onderhandelingen tussen de EU en de ACS-landen nog gaande zijn. Het kabinet
zal de uitkomsten van deze onderhandelingen beoordelen wanneer deze zijn
afgerond.
Vraag 15
Kunt u de bovenstaande vragen ieder afzonderlijk beantwoorden en kunt u de
bovenstaande vragen beantwoorden binnen de daartoe gestelde termijn van
drie weken vanaf het moment van indiening, zodat de beantwoording kan
worden meegewogen bij de plenaire behandeling van het Verslag van een
Schriftelijk Overleg over de Raad Buitenlandse Zaken
Ontwikkelingssamenwerking?
Antwoord
Ja, de vragen zijn afzonderlijk beantwoord en de beantwoording is zo
spoedig mogelijk aan uw Kamer gestuurd.