Hierbij bied ik, mede namens de minister van Justitie en Veiligheid, de
antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld door de leden Omtzigt
(CDA), Verhoeven (D66), Van der Graaf (ChristenUnie), Leijten (SP), Van
Ojik (GroenLinks), Maeijer (PVV) Asscher (PvdA), Van Rooijen (50PLUS), Van
Raan (PvdD), Bisschop (SGP), Azarkan (DENK) en Baudet (FvD) over de
rechtsstatelijke aspecten van de machtigingsbepaling van de Verzamelwet
Brexit (Kamerstuk 35084). Deze vragen werden ingezonden op 6 december 2018
met kenmerk 2018Z23178.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Stef Blok
Antwoorden van de minister van Buitenlandse Zaken mede namens de minister
van Justitie en Veiligheid op vragen van de leden Omtzigt (CDA), Verhoeven
(D66), Van der Graaf (ChristenUnie), Leijten (SP), Van Ojik (GroenLinks),
Maeijer (PVV) Asscher (PvdA), Van Rooijen (50PLUS), Van Raan (PvdD),
Bisschop (SGP), Azarkan (DENK) en Baudet (FvD) over de rechtsstatelijke
aspecten van de machtigingsbepaling van de Verzamelwet Brexit (Kamerstuk
35084)
Vraag 1
Heeft u kennisgenomen van de factsheets “Verzamelwet Brexit” van professor
dr. Wim Voermans en professor mr. Roel De Lange en hun toelichting in de
Tweede Kamer bij de hoorzitting over de Verzamelwet Brexit op 5 december
jl.?
Antwoord
Ja.
Vraag 2
Kunt u reageren op het standpunt van deze hoogleraren dat door middel van
artikel X van de Verzamelwet Brexit het kernbeginsel van het primaat van de
wetgever aan de kant geschoven wordt doordat ministers een heel ruime
bevoegdheid krijgen om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen
en daarmee ook van bestaande – zelfs hogere regels – af kunnen wijken
zonder dat het gehele kabinet, het parlement of de Raad van State daar
vooraf iets over te zeggen heeft?
Antwoord
Wij delen deze opvatting niet.
Het is een sinds jaar en dag erkend beginsel in het staatsrecht dat het in
bijzondere situaties noodzakelijk en gerechtvaardigd kan zijn om af te
wijken van de normale regelgevings- en besluitvormingsprocedures, teneinde
de overheid in staat te stellen maatregelen te kunnen treffen met de inhoud
en spoed die die bijzondere situatie vereist. Dit beginsel is weerspiegeld
in voorzieningen die daartoe in een aantal wetten zijn opgenomen en heeft
ook zijn neerslag gevonden in aanwijzing 2.31 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving.
Het legaliteitsbeginsel eist dat elk handelen van de overheid, ook in
dergelijke bijzondere situaties, op een wettelijke basis berust.
Normaliter wordt dat gerealiseerd doordat vooraf een nauwkeurige
inschatting valt te maken welke maatregelen nodig (kunnen) zijn om een
bepaald onderwerp te kunnen regelen. Op grond van die analyse wordt dan een
concrete voorziening opgenomen in de wettekst die maatregelen mogelijk
maakt binnen het kader van de desbetreffende wet. Daarbij valt te denken
aan vrijstellings- of ontheffingsmogelijkheden, aan de mogelijkheid om bij
lagere regelgeving nadere eisen te stellen omtrent een door die wet
geregeld onderwerp, of aan de constructie dat rechtstreeks een bepaalde
uitvoeringsbevoegdheid wordt toegekend aan een bestuursorgaan om de
besluiten te kunnen nemen die noodzakelijk en redelijk worden geacht.
In bepaalde gevallen is echter voorspelbaar dat niet bij voorbaat alle
situaties zijn overzien, hetgeen zich met name voordoet bij grote
stelselwijzigingen.
Voor dergelijke gevallen is in het verleden regelmatig door het parlement
aanvaard dat ten behoeve van de transitiefase een ruimere
delegatiegrondslag met tijdelijke werking wordt opgenomen in de
desbetreffende wetgeving.
Wij zien de Brexit ook als zo’n grote stelselwijziging. Kenmerkend van de
Brexit, in het bijzonder een Brexit zonder terugtrekkingsakkoord, is dat
daardoor op abrupte wijze een einde komt aan de verregaande juridische en
feitelijke vervlechting van het VK en de EU op allerlei terreinen. Daarbij
doet zich (anders dan bijvoorbeeld het geval was bij de opheffing van het
land Nederlandse Antillen) nog de complicatie voor dat nog onvoldoende
duidelijkheid bestaat over de juridische relatie met het VK na 29 maart
2019.
De door de hoogleraren gemaakte vergelijking met de algemene regeling van
het staatsnoodrecht in met name de Coördinatiewet uitzonderings¬toestanden
vertroebelt naar onze mening de discussie. In het geval van het
staatsnoodrecht is veelal wel in abstracto voorzien welke maatregelen
noodzakelijk kunnen zijn maar is tevens geoordeeld dat het wenselijk is die
bevoegdheid niet al bij voorbaat toe te kennen vanwege de mogelijke
ingrijpendheid daarvan. In dergelijke gevallen worden meestal procedurele
en inhoudelijke drempels opgeworpen die genomen moet worden voordat de
bevoegdheden toegepast kunnen worden.
Het valt niet in te zien hoe artikel X van het wetsvoorstel in deze
categorie valt te scharen. Artikel X is immers beperkt tot maatregelen die
nodig zijn met het oog op een goed verloop van de terugtrekking van het VK,
en is in de tijd beperkt tot één jaar na de datum van terugtrekking. Verder
geldt dat, voor zover een maatregel aangemerkt zou moeten worden als
afwijking van het bepaalde bij of krachtens de wet, nog moet voldaan zijn
aan de aanvullende voorwaarde dat ófwel sprake moet zijn van de noodzaak
van een goede tenuitvoerlegging van een bindende EU-rechtshandeling, ófwel
van de noodzaak om onaanvaardbare gevolgen van deze terugtrekking te
voorkomen.
Anders dan de op de hoorzitting gemaakte vergelijking met de algemene
machtigings¬bepalingen in landen als Brazilië, Spanje en Italië suggereert,
betreft dit dus niet een abstracte, in tijd en omvang onbepaalde en
structureel bedoelde voorziening, maar een concrete voorziening voor een
beperkt tijdvak met een specifiek doel. Een toepasselijker vergelijking
lijkt ons daarom te vinden in de Britse European Union (Withdrawal) Act
2018. Sectie 23 van die wet geeft ministers de bevoegdheid om gedurende een
periode van 10 jaar passende voorzieningen te treffen ten vervolge op die
wet, waaronder het wijzigen of intrekken van primaire en secundaire
regelgeving. Naar onze mening ondersteunt dit de ook door ons bereikte
conclusie dat een zorgvuldige voorbereiding vraagt om een dergelijke
vangnetbepaling.
Verder wijzen wij erop dat ook de geraadpleegde hoogleraren erkennen dat de
Brexit het noodzakelijk kan maken een bijzondere procedure te volgen om
maatregelen te kunnen treffen. Zij zoeken de oplossing echter in andere
richtingen dan het kabinet heeft gedaan. De door hun gepresenteerde
alternatieven zijn naar onze mening echter praktisch onvoldoende werkbaar
en vanuit staatsrechtelijk oogpunt niet zonder meer te prefereren.
Zo biedt de geopperde mogelijkheid om afwijkingen van de wet enkel bij amvb
en niet bij ministeriële regeling te laten geschieden geen soelaas voor het
gestelde gebrek van onvoldoende parlementaire betrokkenheid. Het voor dat
gebrek opgevoerde vangnet, het voorzien in een voorhangprocedure, zou de
mogelijkheid van de regering om direct te kunnen handelen illusoir maken.
Overigens benadrukken wij dat een maatregel in afwijking van een bestaand
wettelijk voorschrift in beginsel enkel door middel van een algemene
maatregel van bestuur gerealiseerd kan worden. Artikel X staat slechts toe
dit bij ministeriële regeling te doen indien de spoedeisendheid van de
maatregel dit noodzakelijk maakt. Daarbij moet gedacht worden aan
voorzieningen die onmiddellijk gerealiseerd en gehandhaafd moeten worden,
en waarin een regeling bij wet of amvb geen adequaat middel zou zijn (zelfs
niet wanneer aan zo’n wet of amvb terugwerkende kracht zou worden
toegekend).
Een ander ter sprake gebracht alternatief betrof het tot stand brengen van
wetgeving langs de gewone procedure en daaraan dan terugwerkende kracht te
geven. Dit gaat echter voorbij aan het feit dat daarmee in de praktijk geen
bezwarende maatregelen getroffen zullen kunnen worden (en in rechte kunnen
worden staande gehouden) in het tijdvak vooraf¬gaand aan de formele
vaststelling en inwerkingtreding van zo’n wetsvoorstel. Bovendien doet het
geen recht aan onze intentie om bij onverwacht opgekomen problemen in de
fase direct na een Brexit zo snel mogelijk rechtszekerheid te bieden over
wat geldt. Het is immers niet gegeven dat het parlement met de voorgelegde
maatregel zal instemmen, zodat een burger of bedrijf, maar ook een
bestuursorgaan dat voor de vraag staat hoe te handelen, pas zekerheid heeft
over een gepresenteerde regeling wanneer die regeling is vastgesteld en in
werking is getreden.
Verder is nog de mogelijkheid genoemd om gebruik te maken van de
Coördinatiewet uitzonderingstoestanden en de daaronder geschaarde
noodwetten. Deze oplossing is echter formeel onmogelijk. Daarvoor zou het
uitroepen van een (beperkte) noodtoestand vereist zijn (hetgeen overigens
ook zonder voorafgaande betrokkenheid van het parlement zou moeten
geschieden) maar dat is slechts mogelijk ter handhaving van de uitwendige
of inwendige veiligheid van het land. Optreden ter voorkoming van menselijk
of dierlijk leed, of ter beperking van economische schade is niet mogelijk
langs deze weg.
Het zal overigens duidelijk zijn dat wij deze optie ook niet proportioneel
vinden in het licht van de in redelijkheid te verwachten ernst en aard van
de eventuele problemen en de daarvoor te realiseren oplossingen.
Vraag 3
Deelt u de mening dat, zoals artikel X van de Verzamelwet Brexit beoogt,
het door het parlement achteraf meepraten over wetgeving - die ziet op
fundamentele onderwerpen- die al is vastgesteld, niet voldoet aan de eisen
die het primaat van de wetgever stelt?
Antwoord
Nee. Het primaat van de wetgever vereist niet dat het parlement
rechtstreeks dient te worden betrokken bij alle onderdelen van een
regeling. Wel is vereist dat de (formele) wet ten minste de hoofdelementen
van de regeling dient te betreffen. Delegatie van regelgevende bevoegdheden
en de toekenning van bestuursbevoegdheden worden als zodanig wel als
hoofdelement gezien. In het normale geval zou daarom bij een ontbrekende
wettelijke grondslag voor een beoogde maatregel aanpassing van de hogere
wet- of regelgeving ter hand worden genomen om alsnog in die grondslag te
voorzien.
Kenmerkend voor de situatie rond de Brexit is dat enerzijds onzekerheid bij
alle betrokkenen bestaat of volledig overzien is welke maatregelen mogelijk
noodzakelijk zijn, en of daarvoor een grondslag valt aan te wijzen in de
bestaande regelgeving. Verder is denkbaar dat maatregelen dusdanig
spoedeisend zijn dat het totstandbrengen van een formele (wijzigings)wet of
zelfs een algemene maatregel van bestuur onvoldoende tijdig kan geschieden.
Daarbij kan de noodzaak tot afwijken van bestaande wet- en regelgeving zich
doen voelen wanneer een bepaalde maatregel noodzakelijk wordt geacht, maar
de regelgeving die mogelijkheid niet biedt. Dat kan een gevolg zijn van een
weloverwogen keuze ten tijde van de vaststelling om zo’n maatregel niet toe
te staan, maar aannemelijker achten wij dat de noodzaak om die maatregel te
kunnen treffen simpelweg niet was voorzien. Om dit mogelijke verzuim weg te
nemen beoogt artikel X, derde lid een alternatieve tijdelijke wettelijke
basis te bieden.
Het is echter niet gezegd dat de op basis van dit artikellid te treffen
maatregelen op zichzelf raken aan fundamentele onderwerpen, zoals de vraag
lijkt te veronderstellen. Wij achten het aannemelijk dat het hoogstens
maatregelen zal betreffen die naar de inhoud bezien niet onverenigbaar zijn
met het stelsel van de bestaande wetgeving, maar simpelweg niet voorzien
waren ten tijde van het vaststellen daarvan. Zoals ook blijkt uit de eerder
aangehaalde voorbeelden is het tot op heden niet de interpretatie van de
wetgever geweest dat delegatie van regelgevende bevoegdheid voor dergelijke
gevallen onaanvaardbaar zou zijn vanuit het beginsel van het primaat van de
wetgever.
Ook de Afdeling advisering van de Raad van State kwam tot het oordeel dat
de uitzonderlijke situatie van de Brexit een rechtvaardiging kon vormen
voor het voorgestelde artikel X. De Afdeling onderschreef dat het
onvoorspelbare karakter van het onderhandelingsproces over de Brexit en de
uitkomsten daarvan onconventionele maatregelen noodzakelijk maken. Wel
adviseerde de Afdeling in het voorgestelde artikel X een aantal concreet
geformuleerde nadere aanscherpingen aan te brengen. Deze voorgestelde
aanpassingen zijn alle overgenomen in het voorstel zoals het is ingediend.
Vraag 4
Wat is uw reactie op het gegeven dat de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar, 2.23) voorschrijft dat delegatie van regelgevende bevoegdheid zo
nauwkeurig en concreet mogelijk wordt begrensd? Deelt u de mening dat dit
in artikel X Verzamelwet Brexit niet het geval is?
Antwoord
Wij zijn van mening dat artikel X aan de eisen van Ar 2.23 voldoet omdat de
delegatie¬grondslag zo nauwkeurig en concreet is omschreven als in de
gegeven situatie mogelijk is. Blijkens de toelichting op de aangehaalde
aanwijzing moet de begrenzing van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid
worden gerealiseerd door het concretiseren van de omstandigheden waarin van
de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen
onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt.
Het bijzondere van het voorgestelde artikel X is dat daarin geen beperking
van de te regelen onderwerpen is opgenomen, maar dit is naar onze mening
een onvermijdelijke consequentie van de uitzonderlijke situatie die de
Brexit nu eenmaal oplevert.
Zoals hiervoor onder vraag 2 aangegeven heeft ook het VK het wenselijk
gevonden een soortgelijke voorziening te treffen.
Vraag 5
Bent u bereid met een nota van wijziging te komen waarin u fatsoenlijke
rechtsstatelijke aspecten in artikel X introduceert, waarbij alleen de
afwijkingsbevoegdheid in een vooraf nauwkeurig omschreven noodsituatie kan
worden gebruikt en er controle is door het gehele kabinet (dus geen
ministeriële regeling), de Raad van State en het parlement?
Antwoord
In de voorgaande antwoorden hebben wij aangegeven waarom wij van mening
zijn dat artikel X wel de toets der kritiek kan doorstaan.
Wij zullen op basis van de zienswijze van de Kamer en verdere reacties uit
de samenleving welwillend bezien of een nota van wijziging aangewezen is.
Vraag 6
Bent u bereid deze vragen binnen een week te beantwoorden?
Antwoord
De vragen zijn zo snel mogelijk beantwoord.
Antwoord op vragen van het lid Kwint over het bericht dat een docent op een reformatorische school mag worden ontslagen om een theaterstuk
Hierbij bied ik u de antwoorden aan op de vragen van het lid Kwint (SP) aan
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media over het bericht
dat een docent op een reformatorische school mag worden ontslagen om een
theaterstuk (ingezonden 7 november 2018). De vragen werden mij toegezonden
met de brief met het kenmerk 2018Z20325. Het betreft een tweede set vragen
over dit onderwerp; mijn antwoorden op de eerdere vragen heb ik uw Kamer op
2 november 2018 toegezonden (uw kenmerk: ah-tk-20182019-591).
De minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
Arie Slob
2018Z20325
Vragen van het lid Kwint (SP) aan de minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media over het bericht dat een docent op een reformatorische
school mag worden ontslagen om een theaterstuk (ingezonden 7 november
2018).
Op 2 november jl. heb ik uw Kamer antwoorden gestuurd op eerdere vragen van
de heer Kwint over dit bericht. Daarin heb ik aangegeven het ontslag een
pijnlijke en verdrietige situatie te vinden, in het bijzonder voor de
betreffende docent. Het verheugt mij dan ook te hebben vernomen dat hij een
mooie nieuwe baan in het onderwijs heeft gevonden. Hij wordt
locatiedirecteur op een Haagse basisschool voor speciaal onderwijs; hij zal
daar vanaf 1 januari 2019 aan de slag gaan. Ik wens hem daarbij alle goeds.
1
Wat vindt u ervan dat de identiteitscommissie van de Vereniging voor
Gereformeerd Onderwijs tot de conclusie is gekomen dat iets dat in
ieder geval twee jaar geleden nog op een school gedoceerd werd,
namelijk het vak drama, nu ineens in strijd is met de eigen identiteit
als een leraar zich in zijn vrije tijd hiermee bezig houdt? [1]
2
In hoeverre heeft de identiteitscommissie in haar oordeel meegewogen
dat de school eerder zelf dus drama aanbood, zoals blijkt uit de
infogids?
Navraag bij het College van Bestuur van het Driestar College leert dat
hiervan geen sprake is geweest: in de infogids werd niet op het landelijk
vastgestelde schoolvak ‘drama’ gedoeld. Het vak drama werd ook twee jaar
geleden niet gedoceerd op deze school. Op het Driestar College nemen de
leerlingen, conform de wettelijke vereisten/kerndoelen, kennis van
cultuurproducties, maar op grond van de identiteit heeft het Driestar
College moeite met het bezoeken van de schouwburg. Het vak drama
wordt op deze school om die reden niet aangeboden, en dat is ook niet
verplicht (zie ook de antwoorden op de eerdere Kamervragen van het lid
Kwint over deze situatie)[2].
3
Is volgens u sprake van een onafhankelijke identiteitscommissie,
wanneer besturen en werknemers gezamenlijk besluiten wie er controle
uitvoert op hun besluiten?
Ja. De identiteitscommissie van de Vereniging voor Gereformeerd
Schoolonderwijs (VGS) wordt in stand gehouden door de VGS en de
Reformatorisch Maatschappelijke Unie (RMU). De commissie bestaat uit vijf
leden en vijf plaatsvervangende leden, waarvan twee leden en twee
plaatsvervangende leden worden gekozen door de instellingsbesturen en twee
leden en twee plaatsvervangende leden door het personeel van de bij de
commissie aangesloten instellingen. De twee leden gekozen door de
instellingsbesturen, en de twee leden, gekozen door het personeel van de
instelling kiezen gezamenlijk het vijfde lid, tevens voorzitter, en diens
plaatsvervanger.[3] De
onafhankelijkheid van de commissie is hiermee gewaarborgd. Op
identiteitscommissies als deze zijn de regels, bedoeld in
artikel 7:671a BW, lid 2, onderdelen a tot en met d
, van toepassing. Ik heb geen aanleiding om te veronderstellen dat bij
onderhavige casus niet conform deze regels gehandeld zou zijn, noch dat de
onafhankelijkheid van de commissie in het geding zou zijn.
[2]
Kamerstukken II, ah-tk-20182019-591.
