Hierbij bied ik de antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld door
het lid Alkaya over de Nederlandse en de Europese inzet in het kader van
het VN-verdrag over mensenrechten en het bedrijfsleven. Deze vragen werden
ingezonden op 24 oktober 2018 met kenmerk 2018Z19097.
De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking,
Sigrid A.M. Kaag [Ondertekenaar 2]
[Ondertekenaar 3]
[Ondertekenaar 4]
Antwoorden van de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking op vragen van het lid Alkaya (SP) over de
Nederlandse en de Europese inzet in het kader van het VN-verdrag over
mensenrechten en het bedrijfsleven
Vraag 1
Kunt u een terugkoppeling geven aan de Kamer over uw bijdrage aan en de
resultaten van de vierde onderhandelingsronde van de Open Ended
Intergovernmental Working Group (OEIGWG) over het VN-verdrag over
mensenrechten en het bedrijfsleven, die van 15 tot en met 19 oktober heeft
plaatsgevonden in Geneve?
Antwoord
Het resultaat van de vierde bijeenkomst van de open-ended
intergouvernementele werkgroep (OEIGWG) is dat voorzitter Ecuador op basis
van de discussies een nieuw concept zal presenteren. De Europese Dienst
voor extern optreden (EDEO) nam namens de EU-lidstaten deel aan de OEIGWG.
Nederland droeg actief bij aan de voorbereiding, onder meer door het
onderwerp te agenderen binnen de EU raadswerkgroep voor mensenrechten
(COHOM). Ook werd mede op initiatief van Nederland in juni 2018 een
expertbijeenkomst georganiseerd om dit onderwerp vanuit verschillende
invalshoeken te bespreken tussen de lidstaten. De uitkomsten van de
expertbijeenkomst zijn meegenomen in het non-paper van de EU, waaraan
Nederland ook bilateraal heeft bijgedragen. De hoofdlijnen van het
non-paper vormden de basis voor de EU-interventies tijdens de OEIGWG.
Vraag 2
Kunt u daarbij specifiek ingaan op de rol die de Europese Unie (EU) heeft
gespeeld tijdens de vierde onderhandelingsronde, met een toelichting
omtrent wie er namens de EU deelgenomen heeft aan de onderhandelingen?
Klopt het dat de EU-vertegenwoordiging niet aanwezig was op het moment dat
de lidstaten de conclusies en aanbevelingen zoals voorgesteld door de
voorzitter hebben besproken? Zo ja, bent u bereid de EU aan te spreken op
haar verantwoordelijkheid in dit proces, rekening houdende met de
opmerkingen uit uw brief van 15 oktober 2018 aan de Tweede Kamer en de
aangenomen resolutie in het Europees Parlement over het VN-verdrag?
Antwoord
De EDEO nam deel namens de EU lidstaten. De EU heeft betrokkenheid getoond
bij het onderwerp door aanwezigheid en inbreng tijdens de besprekingen,
ondanks de discussie over het ontbreken van een mandaat voor deze vierde
werkgroep. De resolutie uit 2014 waarmee het OEIGWG proces werd gestart is
onduidelijk over het mandaat. De EU en andere landen hebben geopperd dat
Ecuador een mandaatverlenging zou moeten verkrijgen via een nieuwe
resolutie van de Mensenrechtenraad. Het gebrek aan een helder mandaat
alsook inhoudelijke twijfels hebben ertoe geleid dat landen als Australië,
Canada, de Verenigde Staten, Japan en Noorwegen niet meer meedoen aan de
besprekingen.
De EU bracht tijdens de werkgroep in dat het uitgangspunt voor een
eventueel verdrag de UN Guiding Principles on business and human rights
(UNGPs) moeten zijn; het verdrag moet deze principes ondersteunen en hierop
voortbouwen. Zo vindt de EU dat een eventueel verdrag net als de UNGPs op
alle bedrijven van toepassing moet zijn, niet alleen op bedrijven met
transnationale activiteiten zoals de zero draft tekst van het verdrag
voorstelt. Ook gaf de EDEO aan dat de EU al werkt aan de versterking van
mensenrechten en bedrijfsleven, zoals via de EU-verordening betreffende
conflictmineralen en het Non-Financial Reporting Directive.
Mede dankzij de constructieve inzet van Nederland heeft de EU tijdens de
besprekingen deze positie kunnen uitdragen. Helaas werd duidelijk dat de
voorzitter Ecuador de input van de EU niet zou meenemen in de conclusies en
aanbevelingen, zoals het dat in de voorgaande bijeenkomsten ook niet heeft
gedaan. De EU heeft om die reden gekozen niet aanwezig te zijn op het
moment dat de conclusies en aanbevelingen werden aangenomen. De EU heeft
een verklaring afgegeven dat ze zich niet gebonden voelt aan de conclusies
en aanbevelingen.
Vraag 3
Is het non-paper waar u naar verwijst in uw brief van 15 oktober inmiddels
afgerond?1 Zo ja, kunt u dit non-paper aan de Kamer sturen? Zo nee, hoe
heeft de EU kunnen interveniëren op basis van dit non-paper?
Vraag 4
Kunt u toelichten wie de oorspronkelijk auteur van het non-paper is?
Vraag 5
Welke lidstaten hebben het non-paper ondersteund? Zijn er ook lidstaten die
de inzet van het non-paper niet hebben onderschreven?
Antwoord 3, 4 en 5
De EDEO heeft het non-paper gecoördineerd, de lidstaten hebben hierop
commentaar gegeven. De EDEO heeft aangegeven het non-paper als een intern
en vertrouwelijk stuk te zien, om die reden wordt het niet bijgevoegd in
deze beantwoording. De EU heeft kunnen interveniëren, omdat met consensus
in de COHOM is overeengekomen dat de EU dat zou doen op basis van de
hoofdlijnen van het non-paper. De EU interventies vindt u in de bijlage.
Vraag 6
Kunt u ons informeren over de argumenten die worden aangedragen door
tegenstanders van dit verdrag? Kunt u uw antwoord toelichten?
Antwoord
Het is niet aan het kabinet om de argumenten van tegenstanders toe te
lichten.
Vraag 7
Gezien uw opmerking dat de EU en de lidstaten de vrijwillige UN Guiding
Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) als uitgangspunt dienen
voor het bindend VN-verdrag over mensenrechten en het bedrijfsleven, kunt u
toelichten op welke wijze de UNGP’s volgens u een afdwingbare status zouden
kunnen krijgen in een nieuw VN-verdrag? Zijn er ook landen die niet per se
de UNGP’s als uitgangspunt zien, en zo ja, welke?
Antwoord
De UNGPs moeten het uitgangspunt zijn voor alle ontwikkelingen op het
gebied van mensenrechten en bedrijfsleven, omdat ze met consensus door de
VN Mensenrechtenraad zijn aangenomen. Dit geeft de UNGPs een gezaghebbend
karakter. De principes geven strategische en operationele richtlijnen en
zijn daarom niet een-op-een om te zetten in een afdwingbare status. Als
wordt nagedacht hoe bindende maatregelen effectief zouden kunnen zijn,
moeten deze strategische en operationele richtlijnen wel het uitgangspunt
vormen. Er zijn landen die de UNGPs niet per se als uitgangspunt zien.
Ecuador en Zuid-Afrika hebben de UNGPs niet opgenomen in zero draft tekst
voor het mogelijke verdrag over mensenrechten en bedrijfsleven.
Vraag 8
Welke Europese instelling dan wel bestuurlijke laag is verantwoordelijk
voor de inzet van de EU tijdens de OEIGWG-onderhandelingen? Op basis van
welk mandaat komt deze inzet tot stand en wordt zij afgestemd met de
lidstaten?
Antwoord
Mensenrechten betreffen een gezamenlijke bevoegdheid van de EU en haar
lidstaten. Tot nu toe spreekt de EDEO namens de lidstaten, omdat er geen
formeel EU-mandaat is. De inzet is tot stand gekomen binnen de
EU-raadswerkgroep voor mensenrechten (COHOM).
Vraag 9
Kunt u toelichten wat u precies bedoelt met “de politieke insteek van de
initiatiefnemers”?1
Antwoord
Met ‘politieke insteek’ wordt bedoeld dat de initiatiefnemers de UNGPs niet
hebben opgenomen als internationaal leidend kader. Hierdoor werd de focus
van de verantwoordelijkheid verzwaard richting transnationaal opererende
bedrijven, terwijl de UNGPs juist goed de verantwoordelijkheden benoemen
van staten én alle bedrijven.
Vraag 11 [Vraag 10 is niet gesteld]
Wat is uw oordeel over de ‘zero draft’ van het VN-verdrag over
mensenrechten en het bedrijfsleven die besproken is tijdens de vierde
onderhandelingsronde? Kunt u daarbij toelichten welke juridische
struikelblokken u identificeert?
Antwoord
De zero draft tekst is relatief kort; hij bevat vijftien artikelen in tien
pagina’s tekst. Gezien de complexiteit van de materie betekent dit dat er
veel abstracte en algemene bewoordingen worden gebruikt, waarvan de
reikwijdte en de praktische uitwerkingen nog onduidelijk zijn. Ter
illustratie, artikel 5 van de zero draft tekst van Ecuador gaat over
rechtsmacht. In artikel 11 lid 9 en 10 wordt verder de erkenning en de
tenuitvoerlegging van beslissingen genoemd. Deze bepalingen laten nog veel
vragen onbeantwoord: bijvoorbeeld of gedoeld wordt op rechtsmacht op het
gebied van straf- civiel, of administratief recht, hoe de bepalingen in de
praktijk moeten worden geïmplementeerd en wat de verhouding is met
bestaande internationale afspraken op dit gebied. Ter vergelijking, de EU
Verordening 44/2011 betreffende rechterlijke bevoegdheid, erkenning en de
tenuitvoerlegging van beslissingen gaat alleen over burgerlijke en
handelszaken en beslaat 76 artikelen in zeventien pagina’s tekst en 6
bijlagen.
De zero draft tekst bevat verder diverse bepalingen die raken aan bestaande
internationale afspraken, bijvoorbeeld op het gebied van handel en
investeringen, wederzijdse rechtshulp en internationaal privaatrecht,
zonder dat duidelijk wordt gemaakt hoe de voorgestelde verdragstekst zich
tot deze bestaande afspraken verhoudt. Andere bepalingen in de zero draft
raken aan onderwerpen die primair in nationaal recht geregeld worden, zoals
de aansprakelijkheid van bedrijven voor schade veroorzaakt door dochters of
contractuele partners en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van
bedrijven. Dit alles betekent dat een verdrag geschoeid op de leest van de
zero draft tekst vergaande implicaties kan hebben voor zowel het
internationaal recht als het nationaal recht. Tot slot wordt in zero draft
tekst geen enkele verwijzing naar de UNGP’s gemaakt en wordt de benadering
gehandhaafd om het verdrag alleen van toepassing te laten zijn op
transnationale activiteiten met winstoogmerk. Dit betekent dat niet alle
bedrijven eronder zouden vallen, hetgeen niet wenselijk is.
Vraag 12
Op welke wijze zouden volgens u via protocollen die toegevoegd kunnen
worden aan bestaande VN-verdragen afspraken over mensenrechten en het
bedrijfsleven bindend kunnen worden gemaakt?
Antwoord
Het is niet mogelijk hier in algemene zin antwoord op te geven, omdat
rekening moet worden gehouden met onder meer het specifieke doel van een
eventueel voorgesteld protocol, de tekst van het desbetreffende verdrag en
de politieke context. Wel wil ik hier opmerken dat overheden onder
bestaande VN mensenrechtenverdragen al verplicht zijn hun burgers te
beschermen tegen mensenrechtenschendingen door bedrijven.
Vraag 13
Kunt u uw antwoorden toesturen voor het algemeen overleg van 31 oktober
2018 over de Raad Buitenlandse Zaken/Handel van 9 november 2018?
Antwoord
Dit is helaas niet gelukt.
