Vragen van de leden Paternotte (D66) en Nijboer (PvdA) aan de minister van
Financiën over de waarschuwing van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) voor
digitale beursgangen (ICO’s) (ingezonden 17 november 2017).
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht "Digitale beursgang? Je kunt ook naar Holland
Casino gaan"?1
Ja.
Vraag 2
Wat is uw reactie op dit bericht? Hoe beoordeelt u de stelling dat de AFM niet meer
kan doen dan waarschuwen?
Vraag 4
Bent u in overleg getreden met de AFM over deze waarschuwing? Zo ja, wat waren
de uitkomsten van dit overleg? Zo nee, bent u bereid in overleg te treden met de
AFM over de rol die de Autoriteit voor zichzelf ziet ten aanzien van ICO’s?
Beantwoording vraag 2 en 4
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) stelt in de door u aangehaalde
waarschuwing dat de uitgifte van cryptovaluta via zogenaamde Initial Coin
Offerings (ICO’s) kwetsbaar is voor misleiding, oplichting en manipulatie.2
De
huidige hype rondom cryptovaluta en ICO’s kan volgens de AFM investeerders
verblinden voor deze risico’s waardoor zij een sterk verhoogde kans hebben hun
inleg te verliezen. Tegen deze achtergrond raadt de AFM consumenten op dit
moment af om te investeren in ICO’s. In navolging van de waarschuwing van de
AFM heeft De Nederlandsche Bank (DNB) banken en andere financiële
ondernemingen gewaarschuwd voor de financieel-economische criminaliteitrisico’s
die zich kunnen voordoen wanneer zij betrokken zijn bij ICO’s. Ik vind het
verstandig dat de toezichthouders hiervoor waarschuwen.
De uitgifte van cryptovaluta via ICO’s valt slechts in bepaalde gevallen onder de
regels van de Wet op het financieel toezicht (Wft) waar onder meer de AFM
toezicht op houdt. Hiervan is sprake als het gaat om het uitgeven van een effect
zoals gedefinieerd in artikel 1:1 van de Wft of een andere financieel instrument. De
toezichthouder geeft aan dat ICO’s vaak bewust zo zijn gestructureerd dat deze
buiten de reikwijdte van de financiële toezichtwetgeving vallen. In deze gevallen
zijn de waarborgen die deze wetgeving biedt aan investeerders derhalve niet van
toepassing en hebben de toezichthouders geen bevoegdheid om op te treden. De
waarschuwingen die door de AFM en DNB zijn gepubliceerd, zijn daarom van
belang.
Ik sta regelmatig met de AFM en DNB in contact over allerlei zaken op het gebied
van technologische ontwikkelingen in de financiële sector, waaronder
toepassingen als cryptovaluta en ICO’s. De toezichthouders hebben mij van
tevoren geïnformeerd over de publicatie van deze waarschuwingen. In de brief die
het lid Paternotte (D66) op 13 december jl. heeft aangevraagd inzake cryptovaluta
zal ik verder ingaan op de rol van de toezichthouders.3
Vraag 3
Hoe werkt een ICO?
Vraag 5
Welke regels gelden er voor ICO’s? Hoe is het toezicht geregeld?
Vraag 9
Vallen ICO’s onder Europese regels? Welke regels gelden er op het gebied van
ICO’s door buitenlandse aanbieders?
Beantwoording vraag 3, 5 en 9
ICO’s zijn een manier om de ontwikkeling van (nieuwe) diensten of producten te
financieren door middel van de uitgifte van cryptovaluta. Bij een ICO worden
nieuwe cryptovaluta of zogenoemde tokens verkocht, vaak met gebruik van
blockchaintechnologie. Vanwege het digitale karakter van cryptovaluta zijn ICO’s
inherent grensoverschrijdend en kan iedereen met toegang tot internet en een
digitale wallet cryptovaluta of tokens kopen. De nieuwe cryptovaluta of tokens
kunnen in sommige gevallen met reguliere valuta als euro’s en dollars worden
gekocht, maar worden meestal aangekocht in ruil voor bestaande cryptovaluta als
Bitcoin en Ether. Tokens en cryptovaluta verschillen sterk in opzet en functie. Vaak
vormen ze een (vooruitbetaald) recht op de te ontwikkelen dienst, soms een
beloning of soms zelfs geen enkele intrinsieke waarde. Het is bovendien ook
mogelijk dat ze recht geven op een aandeel in een project of een deel van de
verwachte rendementen.
De initiële verkoop van cryptovaluta via ICO’s valt alleen in specifieke gevallen
onder de regels van de financiële toezichtwetgeving. De AFM beoordeelt per geval
of deze regels van toepassing zijn en houdt hier scherp toezicht op. Zo kan een uit
te geven cryptovaluta of token aan de hand van de juridische kenmerken
kwalificeren als een effect in de zin van artikel 1:1 van de Wft, waarbij de Europese
prospectusregels van toepassing zijn en voor ondernemingen die verhandeling van
dergelijke effecten mogelijk maken, de Europese regels ter voorkoming van
witwassen en terrorisme financiering nageleefd moeten worden.
Indien een token kwalificeert als een effect - het gaat dan om een verhandelbare
obligatie of ander schuldinstrument, of een verhandelbaar waardepapier dat in
geld wordt afgewikkeld - volgt uit de Prospectusrichtlijn4
dat bij de uitgifte een door
de AFM goedgekeurd prospectus verplicht is, of - indien er een uitzondering of
vrijstelling geldt – een verplichte melding vooraf. Ook zijn aanbieders verplicht
gegevens te verstrekken aan beleggers met gebruik van een informatiedocument.
Dit informatiedocument moet gelijktijdig met de melding worden verstrekt aan de
AFM. Op grond van de Europese anti-witwasrichtlijn5 en de Wet ter voorkoming van
witwassen en financiering van terrorisme (Wwft) zijn ondernemingen die de
verhandeling van dergelijke effecten mogelijk maken gehouden tot het doen van
cliëntenonderzoek en het melden van ongebruikelijke transacties.
Indien een token niet kwalificeert als een effect maar als een recht van deelneming
in een beleggingsinstelling, is de Europese richtlijn voor Beheerders van
Alternatieve Beleggingsinstellingen (AIFMD)6
van toepassing. In principe mogen
beleggingsinstellingen alleen met een vergunning van de AFM deelnemingsrechten
aanbieden aan het publiek.
Het gegeven dat de meeste ICO’s niet onder financiële toezichtwetgeving vallen
laat onverlet dat het criminele gebruik van ICO’s, zoals voor witwassen en
oplichting, niet toegestaan is. Daarnaast is het eveneens verboden een ICO te
construeren als een piramidespel. De Nederlandse Kansspelautoriteit houdt
toezicht op de naleving hiervan op grond van de Wet op de kansspelen.7
Vraag 6
Hoe worden (potentiële) beleggers nu gewaarschuwd voor de hoge risico’s van
beleggen in ICO’s?
Vraag 7
Welke mogelijkheden ziet u om (potentiële) beleggers beter te informeren over de
risico’s van beleggen in ICO’s?
Vraag 10
Neemt u naar aanleiding van de waarschuwing van de AFM nadere maatregelen
om beleggers te waarschuwen voor de risico’s van ICO’s? Zo ja, op welke manier
gaat u de Kamer hierover informeren?
Beantwoording vraag 6, 7 en 10
De waarschuwingen van de AFM en DNB, maar ook van andere buitenlandse en
Europese toezichthouders als de Europese Effecten en Marktenautoriteit (ESMA)8
,
de Bündesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Duitsland)9
, de Securities and
Exchanges Commission (VS)10, de Financial Conduct Authority (VK)11, de Financial
Services Agency (Japan)12, de Securities and Futures Commission (Hong Kong)13 en
andere toezichthouders geven een sterk signaal af aan (potentiële) investeerders.
In reactie op eerdere Kamervragen is gewezen op de risico’s bij het investeren in
cryptovaluta.14 Met het oog op voornoemde waarschuwingen zie ik momenteel
geen noodzaak voor nadere maatregelen om investeerders te waarschuwen voor
de risico’s van ICO’s. Informatie hierover is inmiddels volop beschikbaar. Het is
uiteindelijk aan de investeerder zelf om te bepalen hoe hij met deze informatie om
gaat. Zoals bij elke andere investering is de investeerder zelf verantwoordelijk voor
het onderzoeken van eventuele risico’s.
Vraag 8
Op welke wijze kunnen ICO’s worden gebruikt voor fraude en misbruik? In hoeverre
is hier zicht op?
In hun waarschuwingen geven AFM en DNB aan dat met name de (gedeeltelijke)
anonimiteit en het feit dat het moeilijk is om transacties met cryptovaluta te
herleiden naar fysieke personen potentieel misbruik in de kaart speelt. Aangezien
bij de meeste ICO’s bestaande cryptovaluta zoals bitcoin gebruikt kunnen worden
om tokens te kopen, kunnen investeerders bijvoorbeeld cryptovaluta crimineel
verkregen geld via ICO’s witwassen. De verkregen tokens kunnen via een
handelsplatform omgewisseld worden tegen reguliere valuta als euro’s en dollars.
Daarnaast zijn ICO’s door het anonieme en grensoverschrijdende karakter
kwetsbaar voor misleiding, oplichting en manipulatie. Aanbieders kunnen
bijvoorbeeld bewust verkeerde verwachtingen wekken en onrealistische
rendementen beloven. Het is ook mogelijk dat cryptovaluta niet blijken te bestaan
of dat bewust valse en onjuiste informatie wordt verspreid over de waarde van een
cryptovaluta of token. Volgens de AFM zijn in het buitenland meerdere voorbeelden
bekend van frauduleuze ICO’s. Aangezien het fenomeen ICO’s pas zeer recent en
in korte tijd zo is opgekomen, beschik ik op dit moment niet over cijfers over
misbruik via ICO’s.
1 https://fd.nl/beurs/1226797/digitale-beursgang-je-kunt-ook-naar-holland-casino-gaan
2 Zie: https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/onderwerpen/ico en https://www.dnb.nl/nieuws/nieuwsoverzicht-enarchief/nieuws-2017/dnb365473.jsp
3 Aangevraagd bij de Regeling van werkzaamheden op 13 december 2017.
4 Richtlijn nr. 2003/71/EG (PbEU 2003, L 345) betreffende het prospectus dat gepubliceerd moet worden wanneer
effecten aan het publiek worden aangeboden of tot handel worden toegelaten
5 Richtlijn nr. 2015/849/EU (PbEU 2015, L 141) inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor
het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
6 Richtlijn nr. 2011/61/EU (PbEU 2011, L 174) inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen.
7 Zie ook de reactie van minister Dijsselbloem op eerdere Kamervragen: Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar
2017/2018, nr. 2308.
8 https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-highlights-ico-risks-investors-and-firms
9 https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/EN/Meldung/2017/meldung_171109_ICOs_en.html
10 https://www.sec.gov/oiea/investor-alerts-and-bulletins/ib_coinofferings
11 https://www.fca.org.uk/news/statements/initial-coin-offerings
12 http://www.fsa.go.jp/policy/virtual_currency/07.pdf
13 http://www.sfc.hk/web/EN/news-and-announcements/policy-statements-and-announcements/statement-oninitial-coin-offerings.html
14 Zie Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2013/2014, nr. 830 en Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar
2016-2017, nr. 2638.