AH 399
2017Z13379
Antwoord van minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 14 november
2017)
Vraag 1
Kent u het artikel “Eén schop en iedereen glijdt van de helling” uit de Groene
Amsterdammer van 4 oktober 2017? (1)
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Deelt u de stelling dat de repomarkt de financiële crisis in 2008 tot een
wereldwijde crisis maakte? Zo nee, waarom niet? Zo ja, deelt u de analyse dat
men al in de jaren negentig wist dat de repomarkt een financiële crisis kon
veroorzaken?
Vraag 3
Klopt het dat repomarkten cruciaal zijn voor de geldschepping van de
Europese Centrale Bank (ECB)? Is de repomarkt inmiddels het monetaire
instrument bij uitstek voor de ECB en de andere centrale banken in de
Europese Unie (EU)?
Vraag 5
Klopt het dat centrale banken volgeladen worden met onderpand van slechte
kwaliteit en dat zo indirect belastinggeld op het spel wordt gezet?
Antwoorden op 2, 3 en 5
Een ‘repurchase agreement’ (repo) is een overeenkomst waarbij een partij
stukken verkoopt met de verplichting om de stukken in de toekomst terug te
kopen. Voor een wederpartij, die stukken tijdelijk overneemt, is de transactie
een ‘reverse repurchase agreement’ (reverse repo). De stukken die worden
overgedragen kunnen bijvoorbeeld aandelen of obligaties zijn. De
gebruikelijke looptijden van deze transacties variëren van één dag tot één jaar.
Banken gebruiken dit soort transacties om tijdelijk liquiditeit te verkrijgen.
Ook gebruiken vermogensbeheerders dit soort transacties om rendement te
genereren.
Er liggen meerdere oorzaken ten grondslag aan de financiële crisis. Zo was er
sprake van onderkapitalisatie en slecht zicht op risico’s in de financiële sector.
Verliezen op portefeuilles leidden tot problemen bij individuele instellingen.
Dit effect werd versterkt door meerdere verwevenheden in de financiële sector
en het stilvallen van de markt voor financiering, onder andere via repo’s.
Daarnaast was toezicht voor een groot deel nationaal georiënteerd. Ook waren
er geen regels over hoe om te gaan met banken in problemen. In gevallen
waarbij de buffers van banken ontoereikend waren, schoten in sommige
gevallen ook overheden te hulp. Tenslotte waren bepaalde prikkels bij het
adviseren van klanten niet gebalanceerd.1
Na de crisis zijn dan ook stappen
genomen, zoals in het aanscherpen van de regels, vergroten van transparantie
op markten, het inrichten van gemeenschappelijk toezicht en een raamwerk
voor resolutie.
Het eurosysteem is zo ingericht dat geldschepping bij commerciële banken
plaatsvindt door schuldaanvaarding tussen klant en bank. De ECB heeft het
mandaat om een stabiel monetair beleid uit te voeren. Dit doet zij door
renteniveaus aan te passen, maar ook door markt- en krediettransacties uit te
voeren. Een voorbeeld hiervan zijn langlopende herfinancieringtransacties.
Een voorwaarde van dit programma is dat voldoende dekking met onderpand
wordt verstrekt. Om het kredietrisico op tegenpartijen te mitigeren stelt de
ECB ook eisen aan stukken die in aanmerking komen, zoals een hoge
kredietkwaliteit. Wanneer centrale banken stukken belenen krijgen zij in ruil
hiervoor cash. Bij dergelijke transacties, die gezien worden als (reverse)
repo’s, zijn dus meerdere waarborgen om ervoor te zorgen dat onderpand van
voldoende kwaliteit is. Ook geeft de ECB uitvoering aan opkoopprogramma’s,
beter bekend als Quantitative Easing (QE). Hierbij koopt de ECB
staatsobligaties, covered bonds en bedrijfsobligaties op.2
Vraag 4
Bent u het eens met de analyse dat de Europese lidstaten onderpandfabrieken
zijn geworden voor de schaduwbancaire sector? Zo ja, wat zijn hiervan de
risico’s?
Antwoord 4
Europese lidstaten financieren hun begrotingstekort door de uitgifte van
staatsobligaties. De kredietwaardigheid van staatsobligaties is over het
algemeen hoog. Partijen als banken, particuliere investeerders, maar ook
instellingen die onder de definitie van een schaduwbank vallen kunnen dit
soort staatsobligaties bezitten.3
Dat financiële instellingen staatsobligaties
aanhouden als investering, of deze inleggen als onderpand acht ik op voorhand
niet onwenselijk. Dit laat onverlet dat het van belang is om ook risico’s in het
schaduwbankwezen te monitoren. Het onderwerp schaduwbankwezen staat
dan ook meermaals op de agenda van diverse internationale overleggen zoals
van de Financial Stability Board (FSB)
Vraag 6
Klopt de schatting van de lobbyvereniging International Capital Markets
Association dat de omvang van de repomarkt in de Europese Unie €5600
miljard bedraagt en dat de omvang van de markt van gelijkwaardige typen
onderpandfinanciering zelfs boven de €7000 miljard ligt? Wat is volgens u de
omvang van de repomarkt en van gelijkwaardige typen onderpandfinanciering
in de EU? Klopt het dat de omvang in vijftien jaar tijd verdrievoudigd is?
Antwoord 6
De Europese autoriteit voor effecten en markten (ESMA) heeft recent een
onderzoek gepubliceerd waarin de marktomvang van de Europese repomarkt
is geschetst.4
De totale Europese markt voor repo’s en reverse repo’s tezamen
bedroeg €1.000 mrd in 2002 en ongeveer €5.500 mrd in 2015. Daarbij ziet u in
de volgende grafiek de ontwikkeling, alsook de verhouding tussen repo’s en
reverse repo’s. De verhouding tussen repo’s en reverse repo’s is niet constant,
omdat deze ook met partijen buiten Europa wordt gesloten.
Figuur 1 - Marktomvang repo’s (oranje) en reverse repo’s (groen) in mrd euro
Bron: ESMA
Vraag 7
Klopt het dat geen enkele toezichthouder duidelijk zicht heeft op deze
repomarkt en dat deze markt nog steeds niet gereguleerd is? Zo nee, waarom
niet? Zo ja, hoe kan het dat een Europese markt van duizenden miljarden
euro’s aan elk financieel toezicht ontsnapt? Bent u van mening dat de
repomarkt beter gereguleerd zou moeten worden of duurder gemaakt moet
worden? Zo ja, hoe bent u van plan daaraan bij te dragen? Zo nee, waarom
niet?
Vraag 8
Bent u het eens met de analyse dat de markt die aan de basis lag van de
grootste financiële ramp sinds de jaren dertig, nog steeds voortwoekert als een
ongereguleerde "doomsday"-machine waarin allerlei risico’s zich blijven
opstapelen buiten het oog van de toezichthouders? Deelt u de analyse dat wij
nog altijd geen systeem hebben waarin banken failliet kunnen gaan? Zo ja, is
dat een probleem? Zo nee, waarom niet? Deelt u de analyse dat het financieel
systeem nog steeds kwetsbaar is en dat er een toekomstige klap aan zit te
komen?
Antwoord 7 en 8
Op microniveau houden autoriteiten toezicht op financiële instellingen, zoals
banken, verzekeraars, pensioenfondsen, en vermogensbeheerders. Tegelijk
wordt op macroniveau ook het financiële systeem in zijn geheel gemonitord,
bijvoorbeeld door de European Systemic Risk Board (ESRB) en de Financial
Stability Board (FSB). De FSB doet ook internationale beleidsaanbevelingen
op verschillende types ‘schaduwbank’ die veelal op Europees niveau
geïmplementeerd worden.5
Ten aanzien van effectenfinancieringstransacties – waar repo’s onderdeel van
zijn – geldt specifieke wet- en regelgeving, de Securities Financing
Transactions Regulation (SFTR).6
Zo is in 2015 de transparantie bij dit soort
transacties vergroot en worden partijen verplicht om transacties te rapporteren
aan centrale registers. Daarnaast zijn beheerders van beleggingsinstellingen
verplicht om hun klanten te informeren in welke mate zij deze transacties
gebruiken. Verder worden eisen gesteld aan het hergebruik van onderpand en
kan de Europese Autoriteit voor Effecten en Markten (ESMA) nu real-time
markten monitoren. Daarbij lopen dit soort transacties vaak via centrale
tegenpartijen (CCP’s). Momenteel wordt de laatste hand gelegd aan wetgeving
die de veerkracht en herstelbaarheid van deze CCP’s vergroot.
Ik deel de analyse van het lid Snels niet dat er nog geen systeem zou zijn
waarin banken failliet kunnen gaan. De Europese bankensector is als gevolg
van strengere regels, maar ook onder druk van markten, schokbestendiger
geworden. Daarnaast is Europees toezicht ontwikkeld en indien banken toch in
de problemen komen, is er een raamwerk ontwikkeld dat ervoor zorg draagt
dat banken dan wel zorgvuldig worden afgewikkeld of ordentelijk failliet
gaan. Dit neemt niet weg dat het blijven monitoren en verbeteren van het
financiële systeem onze aandacht verdient. Momenteel wordt er dan ook ten
aanzien van banken in EU-verband onderhandeld over risicoreducerende
maatregelen. Een belangrijk onderdeel hiervan is het bepalen van de hoogte en
kwaliteit van bail-inbare buffers, die er zorg voor dienen te dragen dat banken
eventuele problemen zelf kunnen oplossen.7
Vraag 9
Klopt het dat de Financial Stability Board (FSB) met ingrijpende regels voor
de onderpandmarkten op de proppen is gekomen, maar dat deze zijn verwaterd
na enkele consultatierondes met de industrie? Zo ja, waarom? Zouden deze
ingrijpende regels niet alsnog moeten worden ingevoerd?
Antwoord 9
De FSB monitort de schaduwbancaire sector en rapporteert hier jaarlijks over.
In 2013 heeft de FSB een beleidsraamwerk op het gebied van
effectenfinancieringstransacties gepubliceerd.8
In Europa is dit in de
eerdergenoemde SFTR verwerkt en in 2015 in werking getreden. Daarmee
was de FSB een belangrijke speler om robuuste regels voor
effectenfinancieringstransacties – waaronder repo’s – in de praktijk te doen
gelden. De FSB stelt nieuwe beleidsvoorstellen ter consultatie aan haar leden
en andere stakeholders (zoals de financiële sector en autoriteiten die niet lid
zijn).9
Daaropvolgend worden nieuwe beleidsvoorstellen volgens een
gestructureerd proces behandeld en vindt uiteindelijk besluitvorming plaats op
basis van haar leden. Dit zijn aangesloten jurisdicties waar veelal het
Ministerie van Financiën, de centrale bank, de gedragstoezichthouder of
andere toezichthoudende autoriteit zitting in hebben.
Vraag 10
Klopt het dat de financiële transactietaks (FTT) voor repo’s is weggelobbyd?
Zo ja, waarom? Moet er niet alsnog een financiële transactietaks komen voor
alle financiële transacties, inclusief repo’s?
Antwoord 10
Nederland is op dit moment geen voorstander van een FTT, onder andere
omdat het Nederlandse pensioenfondsen raakt. Tevens is er disproportionele
samenloop met de bankenbelasting en de inkomsten van een FTT vloeien niet
volledig terug naar de lidstaten.